当日本间谍荒尾精奉命到中国建立谍报网时，首先拜见了岸田，并得到了他的全力支持。岸田建议荒尾精以商人身份为掩护，到交通最为便利的汉口设立乐善堂分堂，所得货款可以全部用于谍报工作。汉口乐善堂随即成为日本在华的间谍大本营。

 

乐善堂建立了严密的机构，所有人员分成了“内员”与“外员”两种。内员设立了三个部门：“理事股”负责商业经营和会计等；“外员股”执掌整理调查报告、审查在外干部情况，摘录国内外大势消息等；“编纂股”则负责汇集各地的调查报告以及东西洋的新闻，择要编撰成册作为日后的参考资料。

 

一线的间谍们都安排在了“外员”部门，调查项目被细分为土地、被服、阵营、运输、粮食薪炭、兵制、兵工厂等。此外对于山川土地的形状，人口的疏密，风俗的善恶贫富，都要求从军事和经济的角度进行实地调查。

 

广撒间谍网

 

“君子”一项中，分为六种：有志于救全地球者；有志于振兴东亚者；有志于改良国政以救本国（指中国）者；有志于鼓励子弟而欲明道与后世者；有志于亲力朝端治国者；洁身以待时机者。

“豪杰”分为八种：企图颠覆政府者；企图起兵割据一方者；对于欧美在国内的跋扈，深抱不满，而欲逐之国外者；企图仿效西洋利器者；有志于振兴工业者；有志于振兴军备者；商业巨子；提倡振兴农业者。

 

“豪族”则指名家或富室之后，日本人认为他们在一乡一镇之间，都有相当名望，如得一人，犹如获得一乡一镇之人。

 

“长者”则指家富而好济贫，在乡间排解纷争的人物。此类人，乡望素孚，如得一人，犹如获得一乡一镇之人。

 

“侠客”是那般奋不顾身、喜打不平，救人于危者，此类人平日颇得血气方刚的青年子弟崇拜，“有事之际，如得其振臂一呼，得益不少”。

 

乐善堂的日本间谍们，就根据上述标准，发现目标后一面详细打探，制作档案；另一方面设法与其接近结交。

 

乐善堂将外员们分立为不同的“支部”，先后建立了湖南、四川、北京、天津和上海支部。除上海外，各地支部大体上是一个杂货铺子，为谍报工作做掩护，间谍们就以送货为名，可以堂而皇之地行走各地。

 

北京支部被荒尾精称为“演戏之首要地方”，派了间谍头子宗方小太郎坐镇，重点是清廷的政治动向，同时负责天津支部，开展针对李鸿章的谍报工作。京、津两支部还负责山东、山西、东北各省及蒙古的情报收集。

 

湖南支部的设立，本是考虑到湘军集团在“同治中兴”中的巨大作用。日本人一直对湖南怀有浓厚的兴趣，宗方小太郎在1895年曾写了一篇《经略长江水域要旨》，认为“中国十八行省中，富于战斗力、挈实勇敢，真可用者，以湖南为第一”。

 

他提醒日本当局，要“及时经营湖南，收揽其豪杰，怀柔其民心”。他认为今后主宰满清的命运的，必为湖南人。但因湖南排外势力强大，乐善堂后来不得不把重庆作为西南谍报的中心。

 

四川支部是由湖南支部的原负责人前往重庆设立的。之所以选中重庆，完全在于其在长江流域的重要枢纽地位，以及彪悍的民风。

 

乐善堂对支部工作给予了高度的重视。荒尾精为此提出了很多细节要求，随后各支部进行了名为“四百余州探险”的广泛的调查研究，其谍报人员由此成为深知中国国情的专家，并在险象环生的调查过程中经历了“实兵演练”。

 

以商养谍的思路后来进一步被沿用，乐善堂在甲午战争前干脆在上海成立了间谍学校，命名为日清贸易研究所，全力培养“商战”和“兵战”的两栖谍报人员，为日本日后发动侵华战争储备了人员。